宋葛龙、王明姬：教育科技人才体制机制一体改革的目标与思路——基于“十五五”时期的分析
党的二十届三中全会提出，教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑，要统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国 体制，提升国家创新体系整体效能。这是加快实现科教兴国、人才强国、创新驱动发展“三位一体”战略，是以全面深化改革实现中国式现代化全景图中的重要部分，是指导新征程上推进教育科技人才体制机制一体改革的重要纲领，亟待在“十五五”时期取得实质性进展。
一、教育科技人才体制机制一体改革具有逻辑必然性、历史紧迫性、实践可行性（略）
二、党的十八大以来，教育科技人才体制机制一体改革取得明显进展（略）
三、教育科技人才体制机制一体改革面临的主要问题与挑战
(一)虽然教育进入全面普及阶段，但各教育阶段与人才成长规律匹配度仍需提高
一方面是高等教育过度强调理论教学，特别是工程教育理科化倾向明显，与美西方一流大学相比课程设置缺乏灵活性，不利于培养学生解决实际问题的能力。清华大学、西安交通大学等一流大学机械工程、计算机专业的选修课学分仅占专业课程的15%,而美国麻省理工学院相同专业的选修课学分会占到专业课学分的30%以上。此外，清华大学本科生均课程为0.29,而麻省理工学院为0.7。另一方面，基础与高等教育之间是割裂的，缺乏贯通协同。当前，不论是“强基计划”,还是“拔尖计划”,大学更多的是坐等“收割”,没有直接参与到中学好苗子培育的过程中。俄罗斯数理高中一半以上的教师是大学教师或研究机构研究人员，学生在导师引领下提前参与科研和工程项目。美国纽约托马斯高中的数学课程已涵盖微积分、统计学等大学先修课程。日本立命馆中学的学生可以到同步加速器中心学习，提前接触超大规模集成电路设计。
(二)虽然培养了大量高校毕业生，但培养质量尚不能很好满足实际需求
由于高校和企业缺乏有效合作，企业参与职业教育不足，造成很多高校教师不了解市场的真实需求，学生也得不到锻炼计划，毕业证书逐渐沦为“敲门砖”。有数据显示，中国在本科阶段参与过科研项目的学生达到56.7%,但仅有19.5%的硕士研究生在本科阶段参与过科研项目。北京、上海、粤港澳大湾区集成电路、人工智能、生物医药等领域企业普遍反映，即便是“双一流”院校研究生毕业，也需要2—3年企业培养才能达到“可用”标准，多家企业表达了对高校人才培养质量的不满。此外，一些高校教师在高校“非升即走”的考核压力下过于追求科研成绩，精力主要集中于申请高级别课题、核心刊物发表学术文章等方面，对教学工作重视有待提升。某些青年教师反映，“全部精力都在‘卷’代表作”。这种情况还会造成青年教师为了达到职称要求，想法 设法凑足课时，学校管理方也会尽量将课程安排向青年教师倾斜，而有经验的教师讲课时间反而会越来越少，意愿也越来越低，甚至出现“教授不讲课”现象。
(三)虽然产出了大量科研成果，但成果转化率仍需提高
校企合作过程中的决策和话语权主要掌握在高校和科研院所手中，部分专家学者因远离企业生产研发一线，较难以实验室的科研成果满足产业实际需求。尽管中国的论文和注册专利数量世界排名已经达到第1位，但是多数成果成为评职称时“凑数”的“沉睡”成果，转化率堪忧。《2022年中国专利调查报告》显示，中国高校发明专利产业化率仅为3.9%,不及企业发明专利产业化率的1/12,更是远远落后于美国高校高达50%的专利转化率。吴菲菲等指出，中国材料、能源、网络信息、农业领域的基础研究成果转化率分别仅为1.9%、1.7%、0.1%、1.2%,而美国分别为17.8%、19.5%、30%、6.5%。某省审计厅审计发现，一所高校2020—2022年累计获得财政投入科研经费1.31亿元，实施了862个科研项目，但没有一个项目成果实现市场转化。同时，由于技术中介机构整体服务水平不高、服务功能和形式单一，信息不对称导致校所和企业合作错配，超过40%的技术转化经私下磋商、地下转化完成。
(四)虽然人才管理体制改革不断推进，但有利于人尽其才、各展其能的激励评价机制仍未形成
评价方面，尽管破“四唯”取得了一定积极成效，但人才分类评价仍面临困境，特别是如何权衡高质量学术文章、高级别课题等硬指标以及在技术攻关中的实际贡献问题。很多在技术攻关中作出重大贡献的人才，由于缺乏 论文等硬指标，反而在人才评价中“矮一头”。在沿海地区某科研院所调研了解到，该单位几年前考虑到某人才在技术攻关中的巨大贡献，允许其先聘任正高级职称，之后3年内再将晋级所需的SCI文章补上即可，遗憾的是，这位技术骨干依然未能完成SCI发表任务，该单位不得不将其正高级职称取消，可见在评价改革试点推进过程中仍然面临障碍。激励方面，高水平研究型大学、国家级科研院所等科研主力单位均属于事业单位，工资有严格的上限，这种上限与高端人才的实际贡献不相匹配。考核方面，中国科研项目申报、评审存在流于形式的问题，缺乏对成果的有效监管，程序繁琐。此外，对高校和科研院所的科研管理存在层层加码现象，降低了人才创新积极性。
(五)虽然引进了不少国际高层次人才，但人才吸引力和引才成效还有待提升
从国际看，中国引进重点领域的国际人才面临较大挑战。以人工智能领域为例，美国吸引人工智能人才流入的指数为6.294,中国仅为0.677,中国已成为美国顶级人工智能人才的最大海外来源(美国现有顶级AI人才有29%来自中国),人工智能专业的留学人才有56%选择在美发展。从国内看，各地人才政策多直接照搬高校对科研人员的评价指标，看重高引用论文等学术成果，很多企业真正需要的人才进不到人才计划。如，在地方调研了解到，某省科技厅某人才专项的30个指标中，27个被分配给高校，企业仅占3个。多家企业反映，公司从外部引进的业界“大咖”因缺乏学术成果，难以享受当地的人才政策。同时，部分体制内单位引才效果有限。各地均会将诺贝尔奖获得者认定为最高标准的A类人才，事实上诺贝尔自然科学奖项的获奖者核心成果发表平均年龄为40岁，但是中国高校招聘的海外教授大多年龄超过60岁，已过学术巅峰期，对高校和科研院所的科研能力提升带动作用有效。
四、“十五五”时期、2035年、2050年教育科技人才体制机制一体改革的阶段性目标
(一)“十五五”时期的阶段性目标
1.教育体系、科技创新能力和人才结构对形成新质生产力的支撑作用显著增强。
教育方面，以科学教育、工程教育、职业教育为代表的高质量教育体系初步建成，提升正确人生观、创造力和实用性技能的效果显著提高，在学科建设方面取得显著成效，建成一批中国特色、世界一流的大学和优势学科，1所以上大学进入QS研究影响力前十名，100个理工类学科进入世界前五十名。科技方面，国家创新体系整体效能显著提升，人工智能、量子信息、集成电路、生物技术等颠覆性技术相关的原创性、引领性科技攻关取得明显成效，通过《专利合作条约》(PCT)途径递交的国际专利申请数量相较2023年增长50%,关键核心技术“卡脖子”问题明显缓解，在世界创新能力排名中跻身前十位，发展新质生产力的动能显著增强。人才方面，基本形成适应新质生产力发展的人才制度体系，创新人才自主培养能力显著提升，以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系基本完善，吸引大量世界优秀人才来华科研工作，形成处于世界前列的国家战略人才力量，培育一批在主要科技领域的领跑者、新兴前沿交叉领域的开拓者，在各个关键技术领域全球前100名科学家中的中国国籍科学家人数达到10人以上。
2.教育、科技、人才之间的良性循环显著畅通，培育新质生产力的效率大幅提高。
高等教育学科设置、人才培养模式更加精准服务国家重大战略需求，培养国家战略人才、急需紧缺人才能力显著提升，在每个关键核心技术领域培养30名以上的优质领军人才，高水平研究型大学对基础研究和重大科技突破的支撑作用大幅增强。教育推动人力资本提升的效率进一步提高，基础研究成果转化为应用技术、先进应用技术的效率显著提升，高校发明专利产业化率达到7%以上，知识、技术、人才的市场价值得到更加合理地体现，全社会对教育的投入规模适度高于经济增幅，教育体系和科技创新融合度大幅度提升。
3.统筹教育科技人才一体改革的体制机制基本形成。
中央政府层面形成一体改革联席会议制度，定期会晤并研究相关政策法规；实施一批超越单个部门职能的、能够充分体现一体改革的示范性工程；将一体改革成效而非单一部门工作业绩纳入地方政府重要考核标准。“卡脖子”关键核心技术攻关人才特殊调配机制、高素质复合型工科人才高校和企业联合培养机制、科技领军人才发现机制和项目团队遴选机制、优秀青年人才全链条培养制度等一系列一体改革的重要体制机制基本形成。建设10个左右教育科技人才一体改革示范区，赋予法规制订、部门改革、政策创新等权限，破除妨碍一体改革的各种制度障碍。
(二)2035年的阶段性目标
以科学教育、工程教育、职业教育为代表的高质量教育体系基本形成，拥有2所以上进入QS研究影响力前十名的世界一流大学，50个理工类世界排名前三十位的优势学科；在人工智能、量子信息、集成电路、生物技术等颠覆性技术关键核心技术“卡脖子”问题基本解决，PCT专利数量相较2023年翻一番，综合创新能力排名达到世界前五；成为新兴领域主要基础研究和应用研究的高层次人才主要策源地，在各个关键技术领域全球前100名科学家中的中国国籍科学家人数达到20人以上，在中国长期工作的科学家人数达到40人以上。高水平研究型大学成为全球基础研究和重大科技突破的主要平台，学科设置和国家重大战略形成动态契合机制；基础研究成果转化为应用技术、先进应用技术的效率显著提升，中国高校发明专利产业化率达到10%;在大部制改革下实现教育、科技、人才三大管理部门的有机整合，并初步形成系统的一体改革的制度体系，建成5个特色鲜明、成效显著的教育科技人才一体改革先行区。
(三)2050年的远景目标
中国成为全球科技革命和产业变革的主要策源地之一，高等教育、基础研究和高端人才整体质量稳居世界前两位，综合性创新能力达到世界首位，形成成熟、透明、高效的一体改革制度体系，成为全球实现教育、科技、人才三者之间良性循环的典范。
五、“十五五”时期教育科技人才体制机制一体改革的基本思路和主要原则
(一)基本思路
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，协同实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，推动教育链、创新链、人才链、产业链“四链”深度融合，加快形成新质生产力，为现代化建设提供战略保障。
1.夯实教育基础性作用。
聚焦优质化、大众化、均衡化发展方向，发挥教育在传播科技知识、基础人才培养方面的重要作用，激发崇尚科学、探索未知的兴趣，培养探索性、创造性思维品质。聚焦国家重大战略需求，动态调整优化教育体系，推进科教融汇、产教融合、职普融通，有的放矢培养国家急需短缺人才，提升原始创新能力和人才培养质量。加强科技融合应用，开辟教育发展新赛道、塑造教育发展新优势，培养造就一批“四有”好老师和“四个引路人”,培育具有大学问、大格局、大境界的时代“大先生”,打造“大国良师”,筑牢筑强高水平创新人才培养基础。
2.放大科技动力源功能。
坚持“四个面向”,建立健全教育、人才协同投入机制，提升国家创新体系整体效能。以提升发展独立性、自主性、安全性为导向，发挥高水平研究型大学基础研究优势以及学科门类齐全、学科交叉融合、基础人才培养优势，探索构建多元化、立体化、融合化新型举国 体制，加强国家科研机构对国家重大科技攻关的组织作用，实现高水平研究型大学、战略性人才队伍和国家科研机构协同建设。坚持藏才于企、藏技于企、以产聚才、以才兴产，强化企业科技创新主体地位，构建企业和高校院所精准对接、供需匹配、双向融合机制，打造企业出题、政府搭台、高校院所解题联动格局，形成跨领域、跨部门、跨行业、跨体制的人才培养和集聚体系。
3.做强人才主体性支撑。
坚持全球视野、对标世界一流、突出中国特色，聚焦新时代重点用才领域，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，推动人才在教育链、创新链、产业链中自由“穿梭”、加速“赋能”。进一步突出重点、梯次推进、因地制宜，加强政策创新、人才投入、环境营造，推进高水平人才高地建设，加快形成科技人才发展的战略支点和雁阵格局。建设立足国际科技前沿、引领科技自主创新、承担国家战略科技任务的国家战略人才力量，培养造就更多战略科学家、一流科技领军人才和团队、卓越工程师、大国工匠。
(二)主要原则
——政府引导，市场主导。围绕有效市场和有为政府“双向发力”,以市场为牵引，构建更加灵活高效的资源配置方式。发挥好政府政策引导和公共服务作用，充分调动产学研用各方积极性，激发内生动力。
——系统观念，统筹推进。以普遍联系、全面系统、发展变化的观点认识把握教育规律、科技创新规律、人才成长规律，在战略层面做好顶层设计和总体谋划，完善教育、科技、人才协同发展的制度体系、工作体系和评价体系。
——改革创新，优化环境。推动制度和模式创新，破除教育科技人才一体改革的制度障碍，优化教育、科技、人才融合发展环境。探索企业引领型、产学研协同育人型、战略科技力量驱动型等教育、科技、人才一体化发展典型模式，逐渐向全国推广。
六、“十五五”时期教育科技人才体制机制一体改革的重点任务和举措
“十五五”时期，一体改革教育发展、科技创新、人才培养并且形成良性循环，可明确“1+3+10”思路和路径。其中，“1”就是建立并完善三位一体统筹推进的工作机制，“3”就是着力提升教育适配性、科创效能性、人才支撑性三方面整体水平，“10”就是聚焦“三通”、“三动”、“四力”10项举措，最终贯通一体改革的难点堵点卡点，形成良性循环。
(一)宏观层面，以构建完善一体改革的机制为目标，以加快完善新型举国 体制为关键，早日进入创新型国家前列，掌握发展主动权
充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，围绕国家战略需求优化配置创新资源，统筹高水平研究型大学、国家实验室、科技领军企业等国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力。在中央成立高级别议事协调机构“教育科技人才一体改革领导小组”,国家级领导人担任组长，多部门同向发力，以有利于激发全社会创造力和创新资源高效配置为工作目标，在市场竞争环境、投融资体制、产权制度、分配制度和人才培养引进使用体制机制方面创新改革，通过制度和政策引导，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，健全新型举国 体制，聚焦“四个面向”需求，瞄准世界科技发展前沿和产业变革趋势，定期梳理和更新关键核心技术和“卡脖子”问题清单，跨部门、跨地区、跨领域、跨行业合理调配资源，系统重构、分类管理国家科技计划布局。统筹高水平研究型大学、国家实验室、科技领军企业等国家战略科技力量，强化重大科研项目牵引，完善科研协同攻关运行机制，实现重大基础研究和前沿技术突破。将京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝都市圈等区域作为一体改革的试点示范区，探索突破性经验，及时推向全国。
(二)教育方面，以提升教育适配性为目标，以“三通”为发力点，为解决科技创新难题培养更多高质量人才
畅通优质教育资源供给，开展“新理科”、“新工科”、“新医科”建设。加强科学教育、工程教育，构建大中小全学段一体化进阶式教育体系，实施中学生科技创新后备人才培养计划，支持“双一流”高校在中小学建立培养基地。按年均2%～5%的增速，稳步扩大“双一流”高校本科招生数量。新增招生计划优先由“双一流”高校承担，重点向国家战略和急需紧缺领域的学科专业增加。适时扩大“双一流”高校数量达200所，支持高水平大学与国际一流大学开展中外合作办学。
疏通科教融汇育才堵点，探索“学校+大型科研院所”模式。推广中国科学技术大学“科大硅谷”、上海交通大学“大零号湾”等科技创新功能区建设经验，构建科学家敢干、企业敢闯、资本愿投的创新生态，打造科技创新策源地和新兴产业聚集地。推广“双导师—两段式”科教融合培养模式，将科研任务融入育才过程。加强基础学科之间、基础科学与前沿技术的交叉融合，推广“竞赛+教育”、“平台+教育”模式，切实将科研任务融入育才过程，强化前沿成果教学应用，发挥实验室等科研载体平台育人作用。培育建设一批科教协同创新平台，引导高校与科研院所合作成立科技英才班、科教融合学院、所系结合研究生培养基地。制定创新拔尖人才评估标准，深化招生选拔制度改革，实施优秀科技创新人才培养专项方案。
贯通产教协同育人机制，探索“学校+龙头企业”模式。开展以产业需求为导向的科学问题研究，为产业发展提供源头供给。引导试点城市和试点企业更好发挥示范引领作用。支持建设更多行业产教融合共同体，推动形成同市场需求相适应、产业结构相匹配的现代职业教育体系。优化产教融合考核评价机制，从学校、行业、企业等多维度构建校企合作评价体系，强化产教融合考评结果使用。健全“金融+财政+土地+信用”组合式激励扶持体系。建设高水平高校和示范性新型学院，扩大现代产业学院办学自主权。优化调整学科专业布点，进一步提高理工农医类专业招生比重。
(三)科技方面，以提升科创效能性为目标，以“三动”为发力点，提升“从0到1”原始创新力，实现科技高水平自立自强
创新平台多方联动。加快构建龙头企业牵头、高校和科研院所支撑、各类创新主体相互协同的创新联合体和产业链关键技术攻关项目群，理技融合、研用结合，探索协同攻关和产业链上下游联合攻关，建立“一产一策、一技一策、一企一策”工作机制。支持企业、高校、科研机构成立联合实验室，布局建设一批概念验证中心、中小试基地、公共技术服务平台、众创空间和孵化器。针对科创融资需求，加大各类科技创新资金对高校科技创新的支持配套力度，壮大“耐心资本”,把科技金融活水引进“资金池”,以更大的“资金池”喂养更多的“飞鱼”。推广长三角先进材料研究院“拨投结合”模式，将财政资金“无偿扶持”转为“股权投资”。
创新主体发力带动。夯实企业科技创新主体地位，培育一大批独角兽企业、专精特新企业等科技型中小微企业。发挥科技型骨干企业对资源、技术、资金等的引领支撑作用。优化科技领军企业定位和布局，通过财政补贴、税收优惠等组合方式，推动企业自觉履行高水平科技自立自强使命担当，主动承担国家重大科技任务和关键核心技术攻关。建立健全“科技型中小微企业—科技型骨干企业—科技领军企业—世界一流企业”梯度培育体系。
成果转化全链驱动。聚焦“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”全过程创新生态链，构建高校、科研院所、企业合作共享机制，打通成果转化关键堵点。建立职务科技成果转化负面清单，成果完成人与学校共同拥有所有权和长期使用权。借鉴山东产业技术研究院、江苏产业技术研究院等新型研发机构做法，建设一批科技中介机构。探索构建大科技中介商业化运营模式，完善创新收益分配机制。将部属理工类高等院校分批纳入“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”范围。加大科技成果转化形成的国有股权管理授权力度，适当增加技术转移和成果转化的考核评价权重，提高高校院所和科研人员成果转化及产业化的积极性、主动性。
(四)人才方面，以提升人才支撑性为目标，以“四力”为发力点，加快建设世界重要人才中心和创新高地
以前瞻规划提高人才培养实力。围绕国家战略任务目标，通过重大人才项目和专项人才计划等方式，培养一批掌握核心技术、推动关键领域突破、带领中国占据科技创新制高点的大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队。建立人才跟踪培养机制，长期稳定支持一批取得突出成绩且有明显创新潜力的青年人才。加快青年科研人员成长成才，增加重大科研项目青年基金占比，支持更多青年人才挑大梁、当主角。发挥产学研融合优势，培养卓越工程师、大国工匠、高技能人才。夯实拔尖创新人才培养基础，厚植爱国情怀，培养社会主义建设者和接班人。
以开放创新增强人才引进磁力。突出待遇留人，对重点领域急需人才和“卡脖子”关键核心技术攻关团队，提供不低于发达国家的引才条件。突出事业留人，探索外籍人员工作许可负面清单管理，扩大境外职业资格互认目录清单范围，助力国际人才自由择业、人尽其才。突出环境留人，构建高效便捷出入境和停居留服务体系，提供便利外籍人才及其家属进出、交流、工作、创业、停留、定居等出入境管理政策。建立健全人才引进合规性审查机制，加强对引进人才安全风险检视，合法合规签订工作合同和保密协议，加强对顶尖专家的隐私和安全保护。
以体制改革激发人才使用潜力。加快推进人才发展体制机制综合改革试点，进一步向高校、科研院所和科研人才赋权。探索设立事业编制“周转池”,不受岗位总量、岗位等级、结构比例限制。深化人才评价体制改革，对基础和前沿技术研究、应用研究、成果转化等人员实行分类评价，注重标志性成果的质量、贡献和影响。落实职称评审权限下放改革措施，构建“破四唯”常态化监督机制。优化收入分配体制改革，对基础研究人才、引进高端人才、承担关键核心技术攻关人才，试点实行年薪制。扩大股权、期权、科技分红、超额利润分享等激励措施覆盖范围，将知识产权和原始创新的转化收益按贡献奖励给主要完成人。强化经费管理体制改革，扩大“包干制”试点范围，建立科研项目经费使用普遍性禁止、具体性禁止两个负面清单。逐步取消研究开发机构、高校及其院系所等业务管理岗位的行政级别，减轻事务性负担。
以政策保障释放人才合理流动活力。允许高校和科研院所人才到企业兼职技术开发，综合运用财税、金融等工具加大配套支持力度，发挥政策叠加效应，促进人才合理有效流动。加大财政对用人单位引才聚才的奖补支持力度，加大对高层次人才税收优惠支持。构建支撑人才创新发展的多层次金融服务体系，建设人才数字化金融服务平台。加强生活服务，保障“高精尖缺”人才子女按意愿入园入学，加强人才公寓建设，搭建“一站式”人才服务平台。
（节选自：《宏观经济研究》2024年第10期）