邬大光：教育强国建设中高等学校分类的四重逻辑

高等学校分类是一个国家高等教育发展规模和水平从小到大、从弱到强、从大众化到普及化需要回答的基本问题。任何国家的高等教育体系通常都要经历从自然生长到走向分类的建构过程，最终形成适合本国国情的分类体系。分类是国家对高等教育体系的规划和制度设计，既彰显国家对高等教育的重视程度和治理能力，也体现了高等教育体系应对社会需求的主动选择。我国在新时代建设创新型国家的关键期，提出高等学校分类管理和分类发展，是早日实现教育强国战略与“办好人民满意教育”的时代选择。

一、高等学校分类的历史逻辑与时代逻辑

分类学作为一门系统科学的分支，最初产生于生物学领域。20世纪60年代以来，分类学的方法论已经跨越生物学界限，逐渐扩展到其他领域，成为人文社会科学的研究工具。分类作为一种基础的认知方法，是通过范畴化操作实现对事物划分的行为和结果，并为理解和分析客观世界提供了必要结构。通过识别和划分事物的“集群和种属关系”，其将复杂的现实世界转化为易于管理的认知单元，揭示事物的内在联系和结构特征，从而为认知和比较提供基础；它的最终目的在于构建一个系统化的科学体系。高等学校走向分类也是如此。

高等教育发展有内在的规律，高等学校分类也有自身的历史逻辑。回溯世界高等教育发展史，许多国家的早期大学发展基本是混沌状态；只有当高等教育机构达到一定数量之后，各种利益相关者才意识到高等教育分类的重要性。因此，高等学校走向分类是人为的产物，往往带有人的主观意志，是人类社会在高等教育自然演进过程中，对其属性的理性认知和治理能力的升华。

高等教育历史悠久的国家都有各自分类的历史逻辑，一个国家高等教育历史的长度决定了分类的进度。大学产生于欧洲中世纪，由于当时数量有限，大学的设立和发展主要是对早期几所“母大学”的复制，如模仿博洛尼亚大学和巴黎大学等，完全是一种自然生长状态。此时的欧洲有名称各异的高等教育机构，如“学园”、“学院”等，后人把他们称之为“传统大学”。整个中世纪，人类对大学的认知有很大的局限性，把大学看成是行会或宗教组织；根据大学存在的自然形态，把大学分为行会大学、教会大学和自治城市大学，或根据地理位置把大学分为山南大学、山北大学。中世纪后期，人们开始把大学分为教师的大学、学生的大学、宗教的大学、世俗的大学等；而专门的研究者则把他们称之为中世纪大学、近代大学、现代大学等。从大学产生之日起，已难以统计人类给大学命名了多少称谓。人类此时对大学的认知和解读，主要是根据大学自然特征进行的朴素解读，并非严格意义上的大学分类。

人类对大学开始有分类意识，严格说来是大学分化的结果。文艺复兴之后，西方高等学校的分类逻辑迎来了第一次转变，其背景是西方近代民族国家的形成，也包括18世纪工业革命的兴起，大学逐渐由原来的“国际性”机构变为“国家或地区性”机构，分类问题才引起人们关注。国家开始意识到高等教育的重要性，高等学校分类逐渐成为国家公共教育体系的议题；政府通过立法和规划等手段，参与高等教育机构分类，如法国资产阶级革命期间出台的《多努法》（Loi Danon）、美国1862年出台的《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act）、日本大正时期颁布的《大学令》等。文艺复兴促进了教育思想启蒙，工业革命促进了大学分化，成为欧洲高等学校分类的分水岭。在此之前的高等学校分类，通常是以办学历史中形成的各种自然特征作为分类标识，并不是今天意义上的高等学校分类；工业革命之后的分类，人们试图依据各种新大学的学术或职业特征进行分类，使得高等学校分类进入近代模式。

高等学校分类的历史逻辑在第二次世界大战后发生重大变化，其背景是高等教育从精英化走向大众化再走向普及化。美国1944年颁布《退伍军人权利法案》（G. I. Bill of Rights），引发了高等教育体系和结构上的变革。学生背景呈现广泛的多样性。1950—1970年，接受高等教育的学生人数增长了两倍，高等学校数量增加了50%以上，教师规模也翻了一番。美国高等教育史上首次出现了建立全面分类的诉求，以助于理解和保护高等教育机构的多样性。正是在欧美各国先后进入规模扩张之后，高等学校开始摆脱“自然生长”的轨道，如基于举办者的视角，将其分为公立大学和私立大学；基于大学提供的学术领域和专业人才，将其分为工学院和医学院；基于大学在特定行业领域的教育和培训能力，将其分为师范学院和农工学院；基于大学的学术地位，将其分为研究型大学和应用技术大学。

西方国家在20世纪中后期基本完成规模扩张，高等教育体系进入了一个相对稳定的时代。但是，由于知识经济催生了经济和产业结构升级，使得相对稳定的高等教育体系

再适应社会转型之需；加之新自由主义兴起、全球范围内的高等教育财政危机及高等教育收费改革，高等学校需要独立地面向社会需求办学；尤其是伴随经济转型和产业升级出现的高等职业教育，使得高等教育系统的多样性和复杂性进一步增加，在公平理念呼吁下冲击了高等学校间的地位、等级和身份的界限。关于分类的讨论再次被提到了国家层面，更加关注高等教育适应知识经济和科技创新的体系构建。随着民众对接受高等教育的需求显著增强，任何一个国家或地区，都会出现各种层次和类型的新大学。这些新大学与传统高等教育机构区分度的不断加大，使得分辨其功能和文凭 证书有效性难度增加，高等学校职能的重叠与混乱成为普遍现象。这些因素都促使政策制定者寻求新的解决方案，确保高等教育系统能够有序发展。始有分类意识，严格说来是大学分化的结果。文艺复兴之后，西方高等学校的分类逻辑迎来了第一次转变，其背景是西方近代民族国家的形成，也包括18世纪工业革命的兴起，大学逐渐由原来的“国际性”机构变为“国家或地区性”机构，分类问题才引起人们关注。国家开始意识到高等教育的重要性，高等学校分类逐渐成为国家公共教育体系的议题；政府通过立法和规划等手段，参与高等教育机构分类，如法国资产阶级革命期间出台的《多努法》（Loi Danon）、美国1862年出台的《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act）、日本大正时期颁布的《大学令》等。文艺复兴促进了教育思想启蒙，工业革命促进了大学分化，成为欧洲高等学校分类的分水岭。在此之前的高等学校分类，通常是以办学历史中形成的各种自然特征作为分类标识，并不是今天意义上的高等学校分类；工业革命之后的分类，人们试图依据各种新大学的学术或职业特征进行分类，使得高等学校分类进入近代模式。

分类是高等教育体系从混沌走向清晰的过程，是外部力量步步倒逼的结果。从世界高等教育分类史来看，大多数国家的高等学校都是从分层再到分类，通常要经过分等级（stratified）和层次（hierarchical）之路。第二次世界大战后到世纪之交，是西方高等学校分类的活跃期，且分类重点从体系规划转变为对大学组织的复杂性解构，其出发点在于辨析和规范作为组织的高等教育机构，提升高等教育机构的透明度与可比性，应对高等教育体系内部的多样性和变化性。知识的加速分化与融合、国家间竞争对高等教育的依赖，削弱了传统高等教育体系的功用，促进了新机构——创业型大学、服务型大学——的不断涌现，加速了学科和专业的更新；但是，不论采取何种方法进行分类，分类产生的标准都是一种人为的有组织设计，旨在服务于特定的国家战略、教育改革和管理需求。分类的制定者试图提供一个简化认知的工具或一套标准化体系，以便于清晰地标识高等教育系统中不同高等学校的办学特征，同时满足信息统计、国际比较和开展研究的需要。

从历史上看，推动西方高等教育分类的动因和背景是相同的，分类的取向是相同的；有一个值得重视的分类规律，即都是从高等教育体系分类走向机构分类。

首先，高等教育机构的多样性决定了分类的宽度。一个国家的高等教育体系分类确定之后，高等教育机构的分类就成了重点。高等学校数量的快速增长是诱发分类的重要原因，新机构的大量增加往往引发新旧学校间的竞争。西蒙·马金森借鉴社会学中的社会分化概念，提出了高等学校分类体系中存在水平分化和垂直分化的特点。他认为，水平分化主要涉及不同社会群体或机构之间的职能差异，而垂直分化则关注社会等级或层次的区分。在高等教育参与度高的国家，垂直分化是高等教育机构变化的核心，同时高等学校之间的水平趋同现象也比分化更为常见。这表明，高等学校在追求差异化的同时，也存在向某些“共同标准”靠拢的趋势。因此，平衡垂直分化和水平分化的关键，在于使高等学校的类型和层次分化有效地服务于个体发展、组织特色、国家战略目标。从分类的进展来看，可以说，高等教育规模扩张的速度决定了分类的推进速度。

其次，高等教育体系和机构的多样性有助于分类的包容性。在西方国家大众化和普及化进程中，推动高等教育机构的多样性是多数国家的唯一选择，保障每一种类型或层次都有自己存在的合法性，是分类的难点和重点。不同国家在进行高等学校分类时，大多保持了对高等教育机构多样性的认可。为了促进高等教育体系和机构的多样性，政策制定者在设计高等学校分类体系时，都会考虑到本国的具体国情、长远发展目标及文化传统，并通过高等学校分类体系的相关设计，促进其特色发展，满足社会对高等教育多样化的需求，同时也为国家的战略发展提供支持。

再次，经济和产业结构决定着高等学校分类的时代逻辑。西方高等教育历史比较悠久的国家，其早期分类体系的形成是缓慢且渐进的。但随着经济转型和产业升级的快速推进，越是经济发达的国家，对分类的重视程度越高，欧美国家的高等学校分类进程基本如此。当经济和产业结构发生重大变革时，只有加快高等学校分类进程，才能推动高等教育不断适应社会和经济需求。英国高等教育体系曾经历了大约三十年的“双轨制”，将高等教育机构分为大学和多科技术学院。然而，随着国家经济转型和产业升级，英国于1992年颁布了《继续和高等教育法》，将实行近三十年的“双轨制”最终合并为一个体系。德国的情况则有所不同，其高等教育机构在形式上看似是“双轨制”，即综合性大学和应用技术大学两类，但实际上，德国的两类体系逐渐趋向于“单轨”，应用技术大学不断增加科技创新要素，在办学定位上趋于研究型。美国高等教育体系并没有实行严格的“双轨制”，从研究型大学到社区学院，再到营利性教育机构，形成了一个复杂且具有包容性的体系。

高等学校从自然生长走向分类，从体系分类走向组织分类，既是分类发展中的历史逻辑，也是适应社会变化的时代逻辑。实际上，高等学校分类的历史逻辑也是当时的时代逻辑，是彼时的时代变化促使政府推进分类；今天的高等学校分类的时代逻辑，也可能在人工智能背景下快速更迭为历史逻辑。因此，历史逻辑中包含着时代逻辑，高等学校分类只有把握时代变革的脉搏，其历史逻辑才能转换为时代逻辑。对此可以做如下归纳：其一，高等学校走向分类是对当时社会经济变迁和高等教育机会日益增长需求的直接响应；其二，高等学校分类过程从最初仅仅关注高等教育体系内部问题，转变为同时考虑高等教育所面临的外部挑战；其三，高等学校分类从最初关注高等教育体系自身问题，到同时重视从整个教育系统来审视高等教育发展；其四，高等学校分类遵循“建立秩序——强化管理——满足市场需求”的路径在发展；其五，高等学校分类目的是保持多样化，让社会能够识别不同大学的功能和定位，同时为学生的求学服务；其六，高等学校分类最初是一个具有统计体系和归纳体系的分类，并不具有实践指导意义。总之，高等学校分类的历史逻辑隐含着时代要素，无论是规模扩张，还是新大学的层出不穷，都是对时代的主动反应；未来高等学校分类的时代逻辑，将会继续沿着时代需要前行，更加锚定需求导向、问题导向、目标导向，并深度耦合社会不确定性、人工智能发展等新型变量。

二、高等学校分类的西方逻辑与中国逻辑

欧洲是世界高等教育的发源地，也是高等学校分类的先行者。在许多后发国家，尤其曾是殖民地的国家，都可以看到宗主国高等学校分类的痕迹，如美国东海岸的哈佛大学、耶鲁大学等，早期都属于殖民地大学。此类现象不胜枚举。

西方高等学校分类已有诸多研究成果，主要有三种分类模式。一是政府主导的分类模式，以美国加州高等教育总体规划（A Master Plan for Higher Education in California，以下简称加州总体规划）为代表，强调政府在高等教育规划和资源配置中的中心作用。二是第三方研究机构主导的分类模式，以美国卡内基高等教育机构分类（The Carnegie Classification of Institutions of Higher Education，以下简称卡内基分类）为代表，通过研究和分类来影响高等教育发展。三是国际联盟主导的分类模式，以欧洲高等教育机构分类（Classifying European Institutions for Higher Education，以下简称欧洲分类）为代表，目的是促进欧洲不同国家高等教育机构的比较和互认。三种分类各有特点。

加州总体规划出台之前，美国高等教育体系已进入多样化时代，尤其是赠地学院的出现，打破了原来私立大学一统天下的局面。但此时，美国联邦和各州并没有统一的高等学校分类体系，只是存在一些类型相同的大学，如公立大学、私立大学等。加州总体规划的制定者克拉克·克尔校长说，分类的核心目标是构建一个分层的高等教育体系，解决新旧公立高等学校间的职能冲突和利益矛盾，明确不同类型高等教育机构的角色和使命，兼顾学术卓越和教育普及的理念，确保加州人民能够获得高质量、可负担且与市场需求相匹配的教育服务。加州总体规划通过确立“三重治理”结构，划分各公立高等学校的职能、任务及规定其招收学生的成绩档次，展现了政府在其中扮演的重要角色。总体而言，加州总体规划是严格意义上的分类，体现了高等学校分类的多重价值。

卡内基分类也是由克拉克·克尔校长制定的，他融入了与加州总体规划相契合的理念，通过梳理和简化复杂的高等教育体系，将具有共通属性的高等教育机构归入易于管理、便于分析的类别群组，形成用于高等教育研究和政策分析的工具。在具有可比性的前提下，研究人员可以对不同机构进行对比分析，为高等教育的政策制定与实践改进提供理论基础。卡内基分类于1973年首次发布后，在1976年、1987年、1994年、2000年、2005年、2010年、2015年、2018年、2021年、2025年分别发布了更新版，50多年一共有11版，平均不到5年就修订一次，这是一个不断修订、动态变化的分类体系。卡内基分类推出以来，其应用范围远远超出了最初设计，已成为高等教育领域广泛认可的工具。该分类不仅在学术研究中扮演了关键角色，还为政府政策制定、院校战略规划和公众理解高等教育提供了重要参考。

欧洲分类在时间上滞后于加州高等教育分类和卡内基分类。欧盟之所以推出该分类，是因为自1999年欧洲推出博洛尼亚进程（Bologna Process）和里斯本战略（Lisbon Strategy）后，便着手构建一个开放、协作的欧洲高等教育区（European Higher Education Area）。因为彼时的欧洲高等教育系统遭遇了结构性挑战，如不同类型高等教育机构的趋同化、高等教育与产业界脱节、人才供给与劳动力市场需求不匹配等。为有针对性地应对这些挑战，欧盟吸取卡内基分类的经验，采用多维度、多指标的分类方法，构建了不同于美国的分类框架，其目的是通过高等教育一体化，实现欧洲各国学历互认，促进学生和教师的跨国界交流，增强欧洲在全球教育领域的竞争力和吸引力。该分类客观展现了整个欧洲高等教育图景，具有开发了多维分类指标体系、提出了多元化等级归类、构建了大学科研评价、进行了欧洲大学数据收集普查、启动了高等教育学习成果评价五个鲜明特色。欧洲分类界定了各高等学校的特色和定位，不仅为学生求学提供了清晰的教育选择，也支持高等教育机构根据自身优势进行战略规划，还为政策制定者和高等学校提供了精准的决策支持。尤其是提出了具有操作性的分类原则并在原则基础上，确定了14个分类维度及21个指标，以森伯斯特图的形式为每所院校创建机构概况图，使不同的利益相关者群体可以充分了解这些信息。

三种分类颁布的时间节点不同，但产生的历史背景相同，即欧美国家的高等教育都在进入大众化和普及化阶段，为了应对高等教育规模扩张带来的挑战而进行分类。通过比较可以看出，三种高等学校分类模式首先是一种描述性分类，也可以称之为基本分类，这是分类的基本功用。分类之所以要体现描述性，是为了给社会提供了解高等教育的窗口，以增强高等教育体系和机构的透明度。至于其是否具有评价功能，主要取决于使用方的选择。因为，分类体系本身并不具备提升高等教育多样性的功能，但通过清晰描述高等教育系统现状，增加高等教育系统透明度，成为提高高等教育系统多样性的基础。这是第一步也是非常重要的一步。

三种分类不仅反映了欧美高等教育机构的分化和多样性，也反映了欧美在高等教育管理上的不同理念和策略。如加州总体规划创建了一个将学术卓越和教育普及相结合的高等教育体系，将原本互不协调、相互竞争的高等教育体系转变为一个协调一致的系统。将公立高等教育体系的每所高等学校设定严格界限，确保每所高等学校所服务的学生类型能够获得广泛的教育选择。卡内基分类最初是作为研究工具设计的，勾画了整个美国高等教育的体系架构，后来扩展为一个应用广泛的标准化工具，服务于包括联邦政府、州政府以及其他公共和私人组织在内的多样化用户群体。卡内基分类的执行董事穆什塔克·甘贾指出，尽管最初的分类结构在50年前可能是合理的，但是并未随着高等教育机构自身的发展和变化而发生演变。欧洲分类的最大特点是“用户导向性”，即允许欧洲各国用户根据个人兴趣和优先级选择不同的标准，从而形成特定的分类子集。如不直接对高等学校进行分类，而是提供详尽的高等学校信息和分类工具，不强制规定其类型名称，也不强制其执行特定任务。从效率的角度看，加州总体规划对我国具有借鉴意义，因为加州经济在美国最发达，它的高等教育体系在美国也是最强大的体系之一。尤其是该规划是针对公立高等教育系统的，而我国的整个公立高等教育系统也最为庞大和复杂。

欧美国家在高等学校分类发展过程中也并非一帆风顺，每个分类从酝酿到出台，都是各种利益相关方博弈的产物；在使用过程中，也曾遭到批评。如卡内基基金会曾明确解释，该分类体系并非旨在从高至低对院校进行等级划分，也未意图衡量学校质量的优劣，更非为了设定一个反映最佳办学模式的最优类别；然而，卡内基分类在现实中却常被误用，尤其是被《美国新闻与世界报道》作为大学排名的依据，这与制定者的设计初衷相违背。西方国家对分类的负面效应已经有了基本认知。第一，分类体系可能诱发高等学校间的同质化，各院校为提升其在分类体系中的地位或等级而模仿其他机构，限制了高等学校的创新和特色发展；第二，资源配置可能因分类而加剧高等学校间的不平等，影响高等教育的多样性；第三，高等学校间对学校声望的激烈竞争使其过分关注排名，而忽视了教育质量和学术研究的实质。

高等学校分类是一个世界性难题。从欧美国家走过的路来看，分类之难不在于如何分类，而在于政府如何使用分类治理高等教育，即如何在分类确定后配置资源、开展评估、进行问责。西方国家是市场经济体制，市场的灵活性容易造就高等教育机构的多样性；我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，市场经济不发达，长期在计划经济体制保护下形成的高等教育体系具有依赖性，分类难的深层次问题（如同质化、追求升格、资源分配不公等）长期被遮蔽。从中外比较的视角，可以把“世界性难题”做如下归纳：西方高等学校分类是自主生长的逻辑，而后发国家普遍是借鉴过程；西方逻辑是较长时间积累的历史逻辑，中国逻辑是在短期内迅速扩张的逻辑；西方逻辑是一个“柔性”的逻辑，中国逻辑则是一个“刚性加计划”的逻辑。

欧美三大分类体系对我国高等学校分类有三个方面的启示。其一，高等学校分类的一个重要价值取向是保护精英大学。无论是规模扩张还是新大学出现，都会对精英大学产生巨大冲击，保护精英大学的高质量是政府义不容辞的责任，更是分类的应有之义。其二，高等学校分类分为体系分类与大学分类。这既是两个不同的概念，也是两个不同的分类逻辑，前者相对简单，后者比较复杂。一个国家的高等学校走向分类，遵循的基本路径是：从大学分类到高等教育体系分类，再到大学分类。在高等教育起步阶段，分类主要是指大学分类；到了民族国家时代，分类问题是建构一个国家高等教育体系，体系分类逻辑不再是关注某一个局部问题，而是要有系统思维，体现国家意志；当体系分类建立后，新的大学分类则要体现利益相关者的诉求。其三，高等学校分类的本质是为了建立高等学校的管理秩序，是分类的治理问题，即大学组织的定位问题。如果分类只是解决了高等教育的描述性问题，其价值在很大程度上也就打了折扣。

高等学校分类的西方逻辑植根于其特有的大学传统与制度路径；我国近现代高等教育仅有一百三十年的历史，作为后发外生型高等教育模式，是在模仿、借鉴过程中，混合多国模式，结合本国实践，期冀中国式和再中国化的过程。西方形成的逻辑可以提供一定的镜鉴甚至预警，但不同国家的政治体制与文化传统对高等学校分类制度建构具有深层影响，中国逻辑必然是在把握本土实践的基础上，构建兼具国际对话能力与中国话语特色的高等学校分类体系。

三、高等学校分类的教育逻辑与强国逻辑

高等学校分类伴随着教育逻辑和国家逻辑的矛盾。教育逻辑是指高等教育基于自身发展的规律要求，即高等学校分类重在满足高等教育机构自身的学术使命与育人功能，对院校办学类型、人才培养目标定位、科学研究服务面向进行理性划分与设计。教育逻辑是高等学校分类的基因，它强调聚焦高等教育机构的理想与发展目标，以及高等教育机构与社会之间的相互适应问题。与之相对，高等学校分类的强国逻辑，则是基于国家战略需求，将高等教育视为支撑科技创新、社会经济转型和产业升级的重要引擎，其核心在于对整体高等教育系统分类，优化高等教育体系在整体国家创新体系的定位与功能，实现整体高等教育体系对于国家核心竞争力的支撑和引领作用。

高等教育分类的教育逻辑和强国逻辑实质包含了两层意义。一是作为构成高等教育体系的基本细胞单元——高等教育机构——自身发展对于整体教育体系的影响；二是高等教育作为系统对于整体国家创新体系的支撑作用。高等学校分类从教育逻辑走向强国逻辑，要回答的核心问题是，在建设国家创新体系背景下，我国高等教育体系应该包括的机构数量和类型究竟是多少、其功能和任务如何分工、资源如何配置等。前者重点聚焦微观的高等教育机构的职能定位与发展方向等问题，后者还包含了宏观高等教育层次、结构与布局；前者在于明确高等教育机构自身发展的“坐标”体系，后者在于建立高等教育的“经纬”体系。高等教育的分类体系建设，二者缺一不可。

西方国家的高等学校分类普遍经历了从教育逻辑向融入国家逻辑的转变。在早期发展阶段，欧美国家高等学校分类更多体现了其在特定历史和社会背景下的高等教育机构自然演变，但随着工业革命兴起和民族国家力量崛起，外部经济社会和科技发展的强劲需求成为推动高等教育分类的主导力量，催生了以服务国家战略需求为导向的新型大学和体系设计。例如，“洪堡建立的柏林大学是为了呼应德国战后生命力恢复、民族文化复兴的‘国家需求’”；英国“红砖大学”和德国技术大学的兴起，是直接响应工业化进程对应用科学和工程人才需求的产物。这些高等教育机构分类更多聚焦于机构的内在治理结构、组织形式以及知识生产传播如何更好地适应社会需求。到20世纪60年代，美国加州总体规划的三级分类规划，更是直接将教育体系的优化和州的人才结构、经济发展和科技创新紧密结合。这些分类演变，明显体现了国家意志在高等学校分类中的引领作用。不仅欧美发达国家如此，后发“追赶”国家的高等学校分类更是体现着国家意志。如日本在明治维新之后建立的帝国大学，以及在21世纪初推进的“国立大学法人化”，都是体现国家意志的典型案例。从这个意义上说，工业化早期的高等学校分类更多是基于社会分工力量推动，而在工业化后期，国家意志推动更加明显。

就我国高等教育发展历史来看，清末民初的教育救国时期，曾尝试引进西方的高等教育体系。严格说来，这是一个“舶来”的体系。由于当时历史条件不成熟，这些“舶来”的高等学校都无法在中国扎根，由此带来我国近代高等教育体系建设仅限于局部，而不是整体的、系统的突破；直至中华人民共和国成立后，高等教育才真正意义上实现了整体性、系统性建设。由于我国近代高等教育发展的各种断裂、当时有限的财政能力、与世界高等教育发展水平之间明显的落差，以及高等教育自身经验积累不足等缺陷，高等学校分类一直在借鉴与比较、同化与适应、调整与巩固之间摸索前行。但不管如何，国家意志一直起主导作用。

当前，我国高等教育发展面临百年未有之大变局，教育科技人才一体化的战略布局构想使得高等教育体系和结构面临着重新洗牌和调整。与以往不同的是，这次调整背后体现的国家意志，是从满足个体接受教育需求、社会发展需求转向了以科技变革为驱动的需求。或者说，撬动高等学校分类的动力，正发生从过去接受教育的公平需求，到市场利益相关者需求，再到科技变革驱动需求的转换。因此，教育强国背景下的高等学校分类如何在兼顾民众接受公平教育需求、关注社会协调发展需求的同时，实现高等教育体系对科技创新战略体系的支撑需求，是我们更需要面对的问题。

事实上，判断一个国家是否属于教育强国，从高等教育方面无非四条：一是高等教育有效满足民众接受教育的民生需求；二是高等教育有效满足经济社会发展对人才的需求；三是高等教育有效支撑国家科技创新的战略需求；四是高等教育有效引领人类文明的价值需求。就我国高等学校分类发展逻辑看，在社会主义初级阶段的计划经济时代，高等教育的主要目标是满足国家产业发展需求；在市场经济时代，随着经济社会转型加速发展，我国高等教育经历了从单纯满足行业发展转向了满足行业发展和民众接受高等教育需求的双重任务；今天，高等教育作为国家科技创新的主阵地，其分类体系的构建不仅基于前两者的需求，更应直接服务并精准对接国家战略需求，其中尤其聚焦科技创新发展的需求；在未来，高等教育则需要融入世界发展大格局中，为世界高等教育体系建设贡献中国本土的实践和理论经验。

高等学校分类体系或分类标准的一个重要价值，是在高等教育系统内部构建一个清晰的功能分工和质量保障机制。具体而言，分类体系首先是如何有效保护和集中资源于承担特殊使命的精英机构，在我国就是“双一流”大学建设工程，确保其不受规模扩张带来的资源分散和标准稀释影响，这既是分类的出发点之一，也是其应达成的关键目标。“培养精英人才已成为一种国家战略，精英高等教育与大众高等教育分类发展成为一种必然趋势。”

在当前框架下，高等学校分类一方面要从国家顶层重构分类的“经纬”体系，另一方面需要各高等教育机构从个体层面明确自身定位功能、服务面向，找到自身发展“坐标”。首先，整体的高等教育体系必须具备强大的包容性、多样性、适应性，能够满足不同高等教育机构根据自身办学传统、优势实现差异化发展。而在强调整体体系效能时，应特别强调保护和发展精英高等教育资源，保持其卓越性与引领性。尤其在全球竞争与国家战略需求的背景下，精英高等教育作为国家创新体系的关键构成，承担着突破前沿科学技术、引领思想文化发展、培养拔尖创新人才、提升国家国际话语权的重要使命，其高质量是国家核心竞争力的体现，绝对不能稀释。其次，从高等教育机构个体层面而言，各高等教育机构必须跳出“依据教育办教育”的思路，从教育强国大逻辑的视角，思考高等教育机构自身发展的教育小逻辑。其中，“双一流”大学等研究型高等教育机构应聚焦国家重大战略，培养拔尖创新人才，开展基础原创和关键核心技术研发，成为国家战略科技力量核心；地方高等教育机构应密切服务区域发展，立足地方特色和产业优势，为区域转型和发展提供急需高素质人才和智力支撑，成为区域创新重要节点；职业技术类高等教育机构则紧密对接产业链、创新链，着重培养具备高水平技能和工匠精神的一线技术人才，在区域社会经济发展和现代化产业体系建设中提供坚实基础支撑。这种功能分殊和战略对接是强国逻辑的核心体现，有助于避免资源分散和重复建设，形成体系合力。

我国倡导的研究型、应用型、职业技能型三元分类体系，首次明确以社会分工和产业需求为导向，标志着分类思路从教育本体论向社会功能论转变，并将体系结构优化视为服务国家整体战略不可或缺的部分。这一转变意味着高等教育机构分类管理已从单一供给侧向回应社会需求侧转变，明确要求分类不只是对院校进行层级或类型的划分，更要精准对接国家重大战略、区域发展需求和行业人才需求，实现学校供给与社会需求的适配。与之相应，高等学校分类实施策略也应由过去高度集中的中央宏观指导，逐渐向赋予地方政府与高等教育机构更多自主权转变；运作机制应从单纯依赖行政审批和指令性计划，转变为更加市场化、社会化的“政府＋市场＋行业组织”三方协同治理模式。这一系列转变，要求国家应逐步减少以行政手段对高等教育机构分类的直接干预，转而强化市场、行业、社会在分类评价和资源配置中的作用，形成政府宏观引导、市场调节人才需求、行业参与制定标准和质量评价的多元互动格局。地方政府也应通过多元激励机制和评价体系，释放高等教育机构办学活力和内生动力，引导高等教育机构基于自身优势和外部需求自主选择定位，最终形成服务国家发展和现实问题、内生与外部引导相结合的分类体系。在分类标准制定中，应吸取过去体系碎片化、重叠交叉的教训，构建更加“整合性”的标准框架，将不同维度（如科研创新能力、人才培养质量、社会服务贡献、国际影响力、区域适配度等）评价标准有效纳入，形成多维且包容的分类结构，既反映高等教育机构内在办学水平，又体现其服务国家和社会功能贡献，避免分类标准杂乱无序、相互脱节，确保分类体系科学性和可操作性。此外，分类改革不能流于形式，需直面调整过程中可能产生的阵痛。分类改革必然触及既有利益群体，可能引发指标体系争议、资源分配不公平、部分高等教育机构和师生不适应以及社会认知偏差等问题。我国须具备战略定力和改革韧性，在明确分类目标之后，同时借鉴国外经验，及时调整策略，缓解阵痛负面效应，推动分类体系可持续发展。

教育逻辑以知识生产、人才培养和个体需求的内在规律为根本遵循，是教育作为一项社会活动的固有逻辑，无论社会怎样变化，这种固有逻辑始终存在；强国逻辑是后发国家追赶西方国家的必然选择，是提升国家竞争力的时代逻辑，它体现为国家通过制度设计与资源配置推动高等学校分类体系服务现代化建设以适应全球化竞争。它们不是对立的关系，教育逻辑构成分类发展的合理性基础，强国逻辑提供分类改革的动力机制，理想的高等学校分类体系会自觉统合教育逻辑与强国逻辑，促进高等学校分类与国家战略的协同共进。

四、高等学校分类的体系逻辑与治理逻辑

西方高等学校分类始终贯穿着两大核心逻辑，即分类的体系逻辑与治理逻辑。一是体系逻辑。卡内基分类和欧洲分类本质上属于描述性分类或统计性分类。体系逻辑下形成的高等学校分类，主要是为了对高等学校的特征进行描述，以帮助社会识别不同大学的功能和定位，并为学生的求学服务。其主要功能在于高等学校之间的秩序建构与系统辨识，具体表现在三个方面。其一，通过建立标准化的机构特征图谱，增强高等教育机构之间的透明度与可比性；其二，构建高等教育研究的通用话语体系，形成用于研究与政策分析的工具；其三，引导社会认知从层级优劣转向功能辨识，促进多元质量观的形塑。二是治理逻辑。西方国家是通过分类走向治理，这是高等学校分类的最高追求。“借鉴西方国家经验，我国应大力推进高等教育分类治理。”如加州总体规划具有很强的约束力和指导性，它所建构的三级公立高等教育系统的制度性安排，本质是以法定管辖权厘清不同层级高等教育机构的使命边界，解决新旧公立高等学校间的职能冲突和利益矛盾。基于治理逻辑的高等学校分类，应通过建构系统的多样性，确保公共资源的战略性配置。一方面，通过为不同类型的高等学校设定明确的使命、目标和评价标准，实现资源的优化配置和教育服务的有效供给。另一方面，通过制定分类标准、提供政策支持、实施监管措施，引导高等学校根据自身特点，确定其在高等教育体系中的位置。

高等学校分类从认知框架成为治理工具的过程十分艰难。我国高等教育体系和机构十分复杂，决定了其治理体系更多地应呈现复合型特征和混合式分类状态。根据教育部发布的统计数据，截至2024年6月，全国（不含港澳台地区）高等学校共计3117所，其中普通高等学校2868所，含本科学校1308所、高等职业学校（专科）1560所；成人高等学校249所，这是一个规模巨大的高等教育体系。目前我国高等学校主要有以下几种分类方式。其一，在国家层面上，分为“双一流”高等学校和“双非”高等学校；在省级层面上，分为省部共建高等学校、省属重点高等学校和地方性高等学校。其二，在本科教学评估中，将参评学校区分为两大类四种分类型；其三，在民办教育领域，有营利高等学校与非营利高等学校之分；其四，在学科评估中，根据学科发展水平进行分类；其五，基于学校举办者，有公办高等学校、民办高等学校之分；其六，在学校性质上，有普通高等学校与职业高等学校之分。上述分类中既有描述型分类，也有规定型分类。

在我国高等教育分类框架已经确定的前提下，其核心矛盾已从如何分类转向如何治理，为了解决治理问题，需正确处理供给与需求、计划与市场、公平与效率三对基本关系。

以往是从教育供给的视角关注分类，就教育内部谈教育。新时代要求政策制定者从社会需求的视角出发，将高等学校分类落实在解决社会需求这一现实目的上。当分类视角从教育供给转向社会需求，高等学校的角色定位随之发生根本性重构——其核心功能不再局限于知识体系的自我演进，而是转变为国家战略需求的“响应器”、产业变革的“适配器”、社会矛盾的“化解器”。这种转向要求高等学校分类体系突破传统的学术分层惯性，构建起以问题解决效能为导向的需求识别与响应机制。

第一，通过分类推进高等学校结构性改革，完善供需适配的教育供给体系。高等学校分类治理的核心要义在于，通过结构性改革释放社会多元供给效能，打破传统单一化资源供给模式。在明晰研究型、应用型、技能型高等学校功能边界的基础上，构建“政府保基本、市场强特色、社会补短板”的供给新生态。政府财政重点保障基础研究、普惠性职业教育等公共产品供给，对高等职业院校实施“财政投入＋市场空间”双保障策略，严格限制公办高等职业盲目升本倾向，强化其在职业技能培训、非传统学历教育中的社会服务职能。市场机制通过税收优惠、社会捐赠激励等政策工具，引导社会资本向人工智能、先进制造等战略领域集聚，支持应用型高等学校构建“产业需求—技术攻关—成果转化”的创新闭环。

第二，通过分类深化高等学校分层治理，筑牢国家战略需求的精英教育基石。研究型大学的分类治理需坚守“学术卓越与国家使命”双重逻辑。一方面，通过“双一流”动态调整机制保障其聚焦基础研究、核心技术攻关的高端属性，严格限制非战略性培训业务扩张；另一方面，建立“学术特区”制度，在战略关键领域赋予特殊资源配置权。应用型大学实行“省级主导、分级调控”治理模式，依据区域产业特征设立动态调整体系，重点考核技术转化率、本地贡献度等实效指标。职业教育领域推行“类型教育”法定化改革，构建独立于普通教育的评价标准。在此过程中，国家通过“负面清单”管控教育质量红线，地方政府则获得专业审批、招生计划浮动等自主裁量权，形成“国家定框架、地方创特色”的分层治理格局。

第三，通过分类重构各类高等学校功能，形成服务现代化建设的分类谱系。分类后的“定位与特色要体现在学科专业的建设上”。研究型大学锚定“战略科技力量”定位，重点突破前沿领域“卡脖子”技术；应用型高等学校要承担“区域创新引擎”职能，围绕地方产业链构建特色学科集群；职业院校强化“技能供给底座”作用，通过工匠学院等载体培育新型产业工人。这一功能重构要求系统性权力让渡：“双一流”大学逐步减少专业硕士培养，将其让渡给应用型大学，同时与职业院校共建“技术博士”培养体系；研究型大学收缩继续教育规模，转由应用型大学承接职业认证培训市场。

计划和市场是推动高等教育发展的两大杠杆。人们始终认为我国高等教育发展过程中“计划”的痕迹过重，被认为是“最后一个堡垒”。在建设教育强国的背景下，要重新认识计划与市场的关系。我国高等教育体系建构确实应淡化主管部门的权力，让市场在高等学校分类中发挥应有作用。高等学校分类本质上是解决教育生产力的问题，目的是释放高等学校办学活力，不仅要跳出传统分类惯性，也要跳出西方分类范式，更好地满足社会经济发展的需求。这就要求在指导思想上需打破千校一面的局面，逐步让市场发挥主导作用。

第一，发挥高等教育多元利益相关者的力量，共同参与分类管理和分类发展。高等学校对自身的分类应该有多大的权力，这是一个难以回答的问题。而多元利益相关者群体的增加，又是当前高等教育发展的趋势。与过去不同，政府从直接的规划者和管理者演变为协调者、组织者、信息服务提供者。政府握有分类权和管理权；高等学校办学发展的评判权，则由市场与公众所持有。由于缺乏客观的分类标准，因此要尽可能广泛地进行各利益相关方的参与，识别潜在的利益相关者，了解他们将如何使用分类。对于学生和家长而言，让学生能够在教育系统自由流动，根据自身学习能力、兴趣爱好和家庭经济情况，理性选择升学路径和就业，真正从“考生”转变为“终身学习者”。对于高等学校而言，都有符合自身定位的目标和任务、有稳定的生存空间和资源基础，从重点关注资源获取和竞争排名转向关注教育教学、科学研究、社会服务的高质量过程与成效。对于政府而言，中央和地方政府举办高等教育的责任和财政投入重点更加明晰，教育成本分担机制得以完善。

第二，鼓励高等学校面向市场自主办学。有研究表明，现有“高等学校分类的标准缺少灵活性和可操作性”。不同高等学校在教育目标、学术研究、治理结构、资源配置和社会服务等多个维度上呈现不同。这种多样性的深度和广度要求分类治理必须具有足够的灵活性，以确保每个机构的独特性和多样性得到充分反映。具体而言，包括以下几点。一是分类分层进行高等学校设置和宏观调控，让每一类高等学校都有明确的功能定位，安心于自身的办学定位和目标，避免过度关注资源获取、生存危机与竞争导致的资源浪费和各类低效内卷，形成合理稳定的高等教育结构。二是按照普通教育和职业教育进行分类后，普通教育中按照研究型大学、应用型大学进行分层，职业教育中按本科和专科进行分层。三是学校各安其位，跨层次学校紧密合作，同层次学校适度竞争；高层次学校提升多元收入，优化收入结构，加大低层次学校财政拨款；生均拨款体现公平原则，科研经费体现竞争原则；应用型、职业技能型等院校内部不再施行重点建设制度。四是中央财政重点支持部属院校，加强宏观调控；非部属院校由省政府统筹，强化省级政府管理职责和权限，避免当前全国统一生均标准带来的区域高等教育失衡加剧。

高等教育机构分类后的有效治理，关键在于教育资源的合理配置，这是体现教育公平的要求。实现教育公平，需要解决的关键问题包括以下几点。

第一，建立统一而具有包容性的分类体系。我国现存的不同分类体系是不同时期、不同政府部门政策等叠加导致的结果，体现出政府管理的条块分割思维以及部门工作视角，缺少对全局的统筹思考，也造成了高等学校分类之间缺乏科学性、逻辑性、系统性的局面。在建设教育强国背景下，如何将多维视角整合起来，构建一个系统完整且超脱工作体系的分类是当下的重要任务。我国现阶段的高等教育体系十分复杂，包括历史的复杂、投入的复杂、管理惯性的复杂等，故分类不宜过细。当分类被视为机构的身份或地位的标签时，就会出现追逐声誉的行为。应着眼于高等体系全局，通过政策和舆论将导向从精英大学、重点大学向所有类别高等学校转变，降低“名校崇拜”，各类高等学校都应进入政策视野，都具有良好声誉。

第二，在分类中处理好不同层次（“层”或“档”）的关系。根据分类后的标准，重新核定各类高等学校的办学任务、办学条件，再制定评估标准。学校一经分类后，不能轻易转换赛道。当前，我国高等学校分类管理的难点主要在应用型，这些高等学校长期有进入研究型大学行列的冲动，如“升格热”、“更名热”、“合并热”等现象。高等学校分类确定之后，要重点解决分类之后的评估问题。既可以按照三种分类进行评估，也要制定“分层评估”标准，由高等学校自己选择评估的时间和类型。高等学校分类应秉持“研究型当中有应用型，应用型当中有研究型”，即在统一的分类体系中允许一定程度的灵活性和多样性，在多样性中又确立一定的标准和要求。

第三，高等教育大省可以根据国家分类标准、本省实际情况进行省级分类。遵循国家标准，省级政府则可以基于区域发展战略、产业结构特征和人口结构变迁，在专业设置、资源配置和评价维度上保留适度的弹性空间。国家权力让渡的关键在于构建“动态平衡机制”——既通过国家层面的质量监测云平台和专业重复率预警系统，防范地方保护主义导致的低效竞争，又借助省级分类发展指数和特色贡献评估模型激励区域创新活力。在此过程中，需要同步推进“制度弹性设计”，通过分类发展专项转移支付和生均经费补偿机制，平衡区域资源禀赋差异带来的发展势差。这种分权模式最终指向现代教育治理范式的深层变革：从垂直管控转向水平协作，从标准统一转向生态共建，在保证教育公平原则的基础上，释放地方高等教育体系服务区域社会经济发展的制度潜能。

第四，对文科类高等学校开辟单独赛道。全国有文科类高等学校200余所，包括师范、财经、政法、艺术、外国语等，面对理工科主导的资源分配逻辑与量化评价范式，文科教育亟待构建独立的发展轨道，其核心在于确立差异化的价值认定体系与资源配置机制。首先，需在分类标准维度建构文科专属坐标，依据人文传承、社会治理、文化创新等本体功能划分亚类，打破“文理同标”的评估惯性；其次，要革新评价范式，将文化传播效能、政策智库贡献、社会价值引领等质性指标纳入评估体系，提升社会效益指标的权重阈值。再次，在资源配置中设立文科发展专项通道，建立基于文化战略需求的动态调整机制。更重要的是，要在高等教育整体生态中重新锚定文科定位，使其从“辅助性存在”转向“基础性支撑”，通过制度设计保障文科高等学校在人才培养、文化传承、社会治理等维度发挥不可替代的公共价值，最终形成与理工科并行的双轨驱动格局。

高等学校分类从体系逻辑走向治理逻辑，是教育强国建设与高等学校分类逻辑理论探讨的现实必然，体系逻辑主要着眼于高等教育系统的结构性特征，是认知层面对现代高等教育分类发展的探讨，是分类形式的话语表达。好的分类标准，要符合“好用”的特点，最终能够回应政府、市场与师生等多元利益相关者的现实关切，并达成利益的最大公约数。正确处理上述三对基本关系，才能够充分发挥分类评价指标的实践导向与治理功能。

建设教育强国、办人民满意教育，是我国新时代高等教育发展的战略目标。随着建设教育强国时间表和高等学校分类路线图的明确，我们正迎来高等教育分类体系重塑关键时期。这要求我们在深刻理解教育自身规律的同时，更要将其置于国家大局中审视，与服务国家战略、支撑民族复兴的强国逻辑实现深度融合。在新的历史方位上，高等教育分类承载更厚重的教育使命与国家期许。站在国家战略的视野里，我国高等学校分类发展的核心在于重构分类治理范式——在教育逻辑与强国逻辑的辩证统一中构建动态平衡机制，在政府引导与市场驱动的张力中培育共治生态，在效率优先与公平正义的价值调适中筑牢制度根基。

（来源：《教育研究》2025年第5期）